Город – центр местной жизни

Общие принципы функционирования органов управления городом регламентировались законодательством. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 г.» Екатерины II заложила основы городского самоуправления в России. Она регулировала положение отдельных категорий горожан и работу органов городского управления.

В соответствии с ней в городе создавались органы общественного управления — общая городская дума, шестигласная дума и собрание городского общества.

Общая городская дума избиралась раз в три года всем городским населением, которое разделялось на шесть разрядов (настоящие городские обыватели, т.е. все те, кто владел в городе недвижимостью, независимо от сословного положения — домовладельцы и землевладельцы, купцы всех трех гильдий, цеховые ремесленники, иногородние и иностранцы, именитые граждане (к ним относились крупнейшие предприниматели, банкиры, ученые с университетским образование, художники, композиторы, лица, бывшие в течение ряда лет на выборной городской службе), посадские люди — основная масса горожан)

Деление городских жителей на шесть групп — это важнейшее положение Жалованной грамоты, в нем нашли выражение главные принципы самоуправления — всесословность выборных органов и право участия в выборах всего городского населения.

Общая дума избирала из своей среды по одному человеку от каждого из шести разрядов в Шестигласную думу — постоянный исполнительный орган городского самоуправления, собиравшийся еженедельно. Участвовать в собрании градского общества могли все, но право голоса получали лишь горожане, владевшие капиталом, приносящим в год не менее 50 руб. прибыли, т.е. крупные предприниматели, купцы первых двух гильдий. Собрание избирало должностных лиц городского самоуправления — городского голову, бургомистров, заседателей магистрата и совестного суда. 

     Городское общественное управление было зависимо от правительственной власти, от органов государственного местного управления — губернатора, губернского  правления, городничего.

К компетенции городских дум по Городовому положению 1785 г. были отнесены:

1. прокормление и содержание городских жителей;

2. предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

3. сохранение в городе мира, тишины и согласия;

4. наблюдение порядка и благочиния;

5. обеспечение города привозом необходимых припасов;

 6. охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

7. приращение городских доходов;

8. разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям.

Таким образом, в компетенции городских дум находилась сфера городского хозяйства, текущее управление городом и нужды населения — продовольственное обеспечение, безопасность населения и порядок в городе, регулирование социальных отношений.

Наряду с новыми учреждениями в Городовом положении был сохранен прежний городской магистрат, к его судебных функциям добавились некоторые административные — защита прав города как единого   целого,   ходатайство   за   город   перед   высшими   органами.

В Дмитрове  общая и шестигласная Дума начали работать в 1786 году. Её возглавил городской голова  купец Федор Ложкин. В 1791 году городским головой стал купец И.А. Толченов, его сменил И.А. Тугаринов. Представители рода Тугариновых не раз избирались на эту должность.

Дума занималась вопросами благоустройства города: чисткой прорубей, содержанием острогов, строительстве дорог и починке мостов и др.

Но отсутствие средств у городского управления не позволяло расширять сферу  благоустройства города, так как основная часть расходов шла на содержание мест и лиц городского управления.

 Большим достижением дмитровского городского самоуправления стало появление в Дмитрове к 1862 году двух училищ (приходское и женское), городской больницы, городской богадельни, содержащиеся на средства города.

 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение, которым учреждались новые органы городского самоуправления — городские думы в составе гласных, избираемых на четыре года (распорядительный орган). Городские думы в свою очередь избирали на тот же срок постоянно действующие исполнительные органы — городские управы. Городской голова являлся председателем как городской думы, так и городской управы.

Выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе буржуазного принципа налогового ценза. Избирательным правом пользовались русские подданные, достигшие 25-летнего возраста и уплачивающие прямой городской налог с недвижимого имущества, торгов или промыслов. Предполагалось, что плательщики городских налогов будут заинтересованы в правильном ведении городского хозяйства.

В зависимости от уплачиваемых в городскую казну сборов избиратели делились на три разряда (курии), каждый из которых платил треть общей суммы городских сборов. Все разряды избирали одинаковое число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков.

В ведении городского общественного управления находились дела по внешнему благоустройству города (содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, каналов, прудов, переправ, освещение города); дела, касающиеся благосостояния городского населения (обеспечение его продовольствием, устройство рынков и базаров, охранение народного здравия, принятие мер предосторожности против пожаров, попечение о развитии местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж, кредитных учреждений), устройство за счет города благотворительных заведений и больниц, участие в попечении о народном образовании, устройстве библиотек, музеев и т.д.

      В компетенцию городской думы входило назначение содержания выборным должностным лицам, установление размера городских сборов и налогов с недвижимого имущества, с документов на право торговли и промыслов, с трактиров, постоялых дворов, лавок (в пределах, установленных законом), рассмотрение и утверждение городских смет, утверждение обязательных для жителей города постановлений³⁹. Обязательные для жителей города постановления, издание которых ранее было делом полиции, касались городского благоустройства: содержания в порядке улиц и площадей, мостовых, тротуаров, мостов; охраны общественных сооружений и памятников, садов, бульваров, соблюдения чистоты в торговых помещениях, устройства скотобоен, рынков, базаров, мер предосторожности против пожаров, появления заразных болезней, охраны порядка в публичных местах.

      Расходная часть бюджета делилась на «обязательные расходы» и «необязательные». К первым, подлежащим первоочередному исполнению, относились расходы на содержание городских учреждений — больниц, учебных заведений, благотворительных организаций, а также на уплату долгов. Часть этих расходов шла на обеспечение деятельности органов государственного и местного управления, полиции, тюрем, пожарной и воинских частей, поддержания в порядке городских общественных зданий и памятников, улиц, площадей, дорог, мостов, городского освещения.

       Эффективность деятельности городских дум определялась состоянием бюджета, который в свою очередь был ограничен необходимостью удовлетворения «обязательных» немуниципальных расходов. С другой стороны, у городов появились собственные источники доходов, зависящие от уровня городских налогов, обеспеченных недвижимостью, состоянием торговли, промыслов.

      Дмитровская городская дума была образована 16 июня 1872 г. в составе 30 гласных от трех избирательных собраний на основе результатов выборов, состоявшихся в октябре 1872 г.

    В этом году население Дмитров насчитывало 7 291 человек. Избирательное право получили 442 человека, т. е. 6% горожан. В первый разряд вошли 26 человек (все купцы), во второй — 36 (купцы, один мещанин, один почетный гражданин), в третий разряд — 385 человек, большинство из которых мещане.

     Из 30 гласных, избранных в думу, 20 принадлежали к купеческому сословию. Среди них были представители известных купеческих фамилий Дмитрова: И.Е. Немков, П.Н. Немков, А.А. Рахманин, А.В. Короваев, Н.Ф. Короваев, А.А. Коробов, И.М. Фуфаев, И.И. Толченов, Н.А. Полянинов, почетный гражданин И.В. Тугаринов и др. Городским головой был избран дворянин, почестный гражданин А.П. Емельянов, в городскую управу вошли купцы Н.А. Полянинов и А.А. Коробов.

О результативности городской реформы 1870 г. на примере уездного города  Дмитрова:

несмотря на значительные расходы, идущие на содержание городского общественного управления, полиции, тюрьмы, дмитровская дума довольно активно занималась вопросами образования, благотворительности. В городе осознавала необходимость иметь среднее мужское учебное заведение, следить за санитарным состоянием города, заниматься общественным призрением. Состояние недвижимости, торговли и промыслов, явившихся финансовой основой для развития всей социально-культурной среды города, население которого занималось мелкотоварным производством, торговлей и огородничеством, не позволило рассчитывать на значительные бюджетные средства. В этом случае большую роль играли частные пожертвования.

      11 июня 1892 г. было введено новое Городовое положение. Введение его было обусловлено желанием власти путем повышения имущественного ценза расширить представительство дворян, усилить подчиненность органов городского общественного управления правительственному административному контролю, ограничить начала их выборности. Губернское начальство могло теперь судить не только о «законности», но и о «правильности» постановлений городских дум. Стремление придать общественному самоуправлению характер государственных учреждений выразилось и в том, что городской голова, члены управ считались теперь государственными служащими. Компетенция и предметы ведения городского общественного управления по новому городовому положению остались прежними.

     Положение 1892 г. вводило две формы общественного управления — в полном объеме и в упрощенном виде. При определении формы учитывались численность и состав населения, характер его занятий, состояние городских средств, уровень развития торговли и промышленности. На губернские города упрощенная форма управления не распространялась.

     В соответствии со статьей 22 Городового положения и приложением к ней («Правила об упрощенном общественном управлении») в городах, где вводилось упрощенное управление, взамен думы учреждалось собрание городских уполномоченных в количестве от 12 до 15 человек сроком на четыре года.

      Уполномоченных избирал сход местных домохозяев, владеющих недвижимым имуществом стоимостью не менее 100 руб. Собрание уполномоченных избирало городского старосту с одним или двумя помощниками, по усмотрению губернатора. На городского старосту было возложено и исполнение обязанностей мещанского старосты. Что касается компетенций упрощенных общественных управлений, отметим, что они лишались права участвовать в издании обязательных постановлений, составлять и изменять планы городов. Предполагалось, что жителям городов, в которых вводится упрощенное управление, от этого только выиграют: количество избирателей при низком имущественном цензе увеличится, расходы на содержание должностных лиц сократятся, а права останутся почти те же, что и у дум .

      Упрощенное общественное управление было введено в 168 городах внутренних губерний Европейской России, в том числе и в Дмитрове.

     Дмитров не случайно был отнесен к городам с упрощенной формой общественного управления. К нач. 90-х годов XIX в. в экономическом отношении город значительно отставал от уезда. В 1893 г. в Дмитрове была одна суконная фабрика, свечной и кожевенный заводы, 109 торговых лавок, 32 ремесленных заведения, 12 постоялых дворов.

    Четверть его населения была занята мелким ремеслом, промыслами и огородничеством, служившими для удовлетворения потребностей горожан. Хозяйственный упадок привел к сокращению населения. По данным однодневной переписи 1892 г. в Дмитрове проживало 4 080 человек, из них 2 336 — мещане, являвшиеся основным городским сословием. 

     В дмитровское собрание городских уполномоченных на четырехлетие (1894-1898 гг.) избрали 15 человек, по социальному составу — это мещане и купцы. Среди них — представители известных купеческих фамилий города, неоднократно избиравшихся в гласные городской думы — И.Е. Немков, В.Я. Бабурин, И.О. Копусов и др. Городским старостой был избран мещанин А.Н. Полянинов, его помощником — мещанин А.А. Коробов". В соответствии с новым Городовым положением в заседаниях собрания городских уполномоченных теперь участвовали Председатель Дмитровского уездного земского собрания и депутат от духовного ведомства (протоиерей Дмитровского Успенского собора).

     Основные направления деятельности собрания городских уполномоченных остались прежними, изменились, конечно, суммы доходной и расходной части бюджета.

       В нашем распоряжении имеются Отчеты Дмитровского городского старосты о деятельности его и состоянии подведомственных ему частей за 1894 и 1908гг., которые наглядно показывают деятельность городского управления Дмитрова.

    Несмотря на административную опеку государственных органов власти, скудность бюджета, в городе появлялись гимназии, открывались библиотеки, строились здания, имел место прогресс в санитарном просвещении, в активизации благотворительности.

    По Городовому положению 1892 года на городского старосту были возложены обязанности мещанского старосты. Соединение в одном лице сословного и общественного управления способствовало защите интересов основного населения города – мещан. Все частные капиталы были адресованы дмитровскому городскому общественному управлению. Это свидетельствовало доверие состоятельных купцов и мещан к городскому управлению.

     Несмотря на всю неразвитость гражданского самосознания и отсутствие правовой культуры, деятельность городского управления свидетельствует о становлении гражданского общества в провинциальном городе, проявлением общественной и культурной самодеятельности горожанина. 

Отчет Дмитровского городского старосты